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低票价下北京轨道交通的财政补贴分析

2006年底，北京市下发《关于公交票制票价调整的通告》，其中明确规定，从2007年1月1日开始，公交普通IC卡乘公交4折，学生卡2折；包括空调车在内的公交线路的基础价为1元。对此，北京城市交通规划部门的负责人解释说，低票价制度再次明确了北京公共交通的公益取向，核心目标就是让更多的人在出行时选择公交。

自2007年10月7日北京地铁5号线投入运营时开始，北京地铁票价也在同一时间由3～5元统一降为全网2元。

实施新票价后，轨道交通出行支出下降的幅度每人次下降1～3元，而如果实行价格差别的计程票制，则估计有23.6%的乘客平均每次出行支出将增加1.1元。显然，单一票制的方案对乘客最具吸引力，将在一定程度上分流地面交通流量，缓解交通拥堵，改善空气质量。这一降价，也让北京的公交和地铁票价双双成为全国最低。

据不完全统计，2004～2006年3年间，北京市财政共投入241.17亿元支持公交、地铁等公交事业的发展。2007年，又补贴41.5亿元，其中仅实施地铁优惠一项，就将补贴10.3亿元。2008年1～5月，北京财政对交通运输的支出增支32.8亿元，增长314.8%，主要用于公交低票价折扣补贴。

尽管北京地铁价格调整的积极意义明显，但对于财政在公共交通领域过多的补贴会不会影响到其他领域（如教育、卫生等）的财政支出，对于财政补贴的效益，还存在一定程度的忧虑。

财政补贴如何实现最佳效益，本身就是一个严肃的问题。北京通过提供财政补贴来发展轨道交通，这本是值得尝试的模式，但是财政补贴应与轨道交通系统运行效率的提高同时进行。换言之，轨道交通系统应在提高运行效率、节约运行成本的前提下，合理使用财政的补贴。一轨道交通的运营特性

轨道交通自身的经济属性决定了其运营特性，为政府参与轨道交通的建设并在运营阶段提供财政补贴提供了主要依据。

1.轨道交通准公共物品的特征决定了提供方式的多种选择

纯公共产品一般由政府提供，纯私人产品一般由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供。轨道交通准公共物品的特征决定了这一产品既可以由政府直接提供，也可以由私人部门提供，还可以

在政府提供一定补贴的条件下，由私人部门通过市场提供，这就为轨道交通投融资提供了更多可供选择的空间。

2.轨道交通所提供的运输服务具有公益性

城市轨道交通是一种公用交通工具，虽然涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市轨道交通运输产品的消费。这种公益性特征要求轨道交通运营公司必须遵循政府制定的低票价原则，这就使社会投资者很难通过票款收入回收轨道交通项目高额的沉淀成本，其投资面临较大风险，同时还面临巨大的运营风险。因此，政府不仅要在前期提供一定的建设资金，保证轨道交通的有效供给，还要通过建立一系列的政策保障机制，包括财政补偿机制，确保社会投资者获取一定的收益。只有这样，轨道交通项目才有可能正常运转，社会投资者才可能有信心进入这一领域，市民的社会福利才能够得到保证。

3.正外部性特征决定了轨道交通项目盈利能力低

由于轨道交通项目正外部性特征的存在，其社会效益远远大于经济效益，而轨道交通运营企业的正常收益往往弥补不了其成本支出的需要，盈利能力低。一方面，其票价不能按照收回建设和运营成本的方法来制定，客观上导致运营公司很难实现盈利；另一方面，运营公司作为垄断经营者，在缺乏竞争的情况下，既没有主动降低运营成本和提高运营管理效率的动机，也没有发挥创新意识、充分利用已有的各种资源提升盈利能力的激励，从而极易导致运营效率低下、服务水平低劣的经营状况。特别是在现阶段，由于政企不分，运营公司很容易将这两种原因混淆在一起，将亏损全部归因于前者，借以掩盖其效率低下的经营状况，并以此为由每年向政府提出巨额补贴请求。这样，政府为了满足日益扩大的轨道交通建设需求，一方面四处筹资建设新的轨道线路，从而背上沉重的负债包袱；另一方面，新线一旦建成，又因为政策和效率引起的运营亏损，从而背上新的补贴包袱。如此一来，就形成了轨道交通建得越多，政府包袱越重的恶性循环。

4.轨道交通的运营具有时间和空间上的局限性

轨道交通项目的经营具有时间和空间上的局限性，盈利空间有限。与其他行业不同，轨道交通每天的运营时间有限，不可能通过加班加点生产出更多的产品、提供更多的服务，以增加收入，而只能在有限的时间里、在已经建好的洞体里和轨道上运行，提供有限的运输服务，其主营收入——票款收入——被限制在固定的线路上和有限的时间里，经营企业的盈利空间相对有限。

5.轨道交通具有较强的获取现金的能力

轨道交通项目虽然投资大、回收期长、前期收支暂时不平衡，但项目具有长期稳定、持续增长的票价收入，而且附着在轨道交通的商业机会也很多，在保证安全运营的前提下，可以通过广告、沿线物业、智能卡服务的开发等多种途径增加项目的衍生收益。如果给予企业足够长的经营期限，巨大的现金流使项目的盈利成为可能。

6.目前尚无较好的盈利模式

轨道交通投资大、周期长、回收慢，难以吸引私人投资。如何实现盈利是城市轨道交通企业普遍面临的一个难题，也是备受各地政府关注的一个问题。在没有较好的盈利模式的条件下，主要依靠政府投资，并在运营阶段的前期，由政府提供一定的补贴，以保证项目的正常运转。

二轨道交通政府补贴的原则

合理的财政补贴将有利于完善的价格体系的形成，有利于协调社会收入分配，有利于刺激消费和维持社会稳定。但值得注意的是，财政补贴是一柄“双刃剑”，一旦运用不当，后果将十分严重。补贴不足，就不足以保证企业的正常经营，优质的轨道交通服务就难以有效提供，市民的福利就会受到损害；补贴过度，也不利于企业的健康成长，容易导致企业过度依赖财政而逐渐丧失竞争力。结合轨道交通的经济属性和运营特点，财政补贴的测算和补贴机制的设计，应符合以下基本原则。

1.效率原则

财政补贴的原则首先是效率优先，这是因为财政资金是有限的，要将有限的资源投放到使市民福利增长最快的地方。

2.激励原则

轨道交通财政补贴的一个辅助作用就是应该具有激励作用。通过一定的机制使得有限的财政补贴不仅能够弥补企业的政策性亏损，而且具有鼓励轨道交通营运公司降低单位成本、改善服务、提高安全性等功能。激励原则的作用是不让企业安心地睡在财政这个“保温箱”内，每年靠“吃财政”过日子，而是让企业有一定的危机感。

3.利益均衡原则

轨道交通补贴的另外一个原则是利益均衡。财政对轨道交通企业的补贴实际上是对全体市民的间接补贴，是一种社会资源再分配。这一原则一方面体现在运营公司与全体市民的利益均衡，另一方面体现在市民间的福利均衡。财政是有限的，对运营单位补贴过多会损失全体市